Alterações de metas de superávit primário e o desequilíbrio fiscal

A apresentação de uma proposta de orçamento deficitário pelo Governo Federal para o ano de 2016 provocou a reação dos parlamentares e do mercado. Os R$ 30 bilhões estimados de déficit mobilizaram o parlamento e a opinião pública acerca do desequilíbrio financeiro e orçamentário do Governo Federal.

Em julho deste ano, a equipe econômica do Governo Federal também anunciou a redução da meta de superávit primário de 2015 para R$ 8,7 bilhões, valor equivalente a 0,15% do Produto Interno Bruto. Para justificar a redução, o ministro da Fazenda, Joaquim Levy, afirmou que a nova meta ajudaria a reduzir as incertezas em torno da economia ao aumentar a transparência das contas públicas. A redução foi resultado da queda de arrecadação do país com a retração da economia nacional.

A medida foi adotada em um ano atípico e, talvez por isso, não foi analisada com a atenção devida. Em um momento em que se debate aumento de impostos, recriação da CPMF, operações da Polícia Federal e, até, a possibilidade de impeachment da presidente da República e a perda de mandato do presidente de uma Casa Legislativa, a discussão deste tema foi ofuscada pela profusão destas informações de vultoso potencial midiático.

Mas o papel do jurista profissional e de um observador atento da sociedade deve ser amplo. Portanto, embora a redução do superávit durante o exercício de 2015 tenha sido adotada, é imperioso questionar: é possível alterar as metas fiscais durante o exercício financeiro? Existe viabilidade jurídica para este ato do Poder Executivo? Sob este tema, juristas e doutrinadores devem se debruçar no momento.

O Império da LDO e o aceno ao mercado

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento pelo qual o Governo apresenta as metas e as prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas que o Estado terá que arcar no ano subsequente. Em última análise, serve como orientador das políticas públicas que serão adotadas pela Administração Pública.

Além disso, a LDO serve de parâmetro para a alocação de recursos que será disciplinada na Lei Orçamentária Anual – LOA, outro instrumento de planejamento da Administração que estima as receitas e fixa as despesas para o exercício financeiro anual. A LDO e a LOA, juntamente com o Plano Plurianual, são os mecanismos que dispõe o Governo para realizar o Planejamento.

Esta, porém, não é a única função. É por meio destes instrumentos que o Governo apresenta para a sociedade e para o mercado quais as diretrizes e como será a sua atuação no ano subsequente. Demonstra a situação econômica que deve enfrentar e como irá atuar para superar os entraves. Representa, enfim, um atestado de saúde financeira. E o principal elemento de garantir que o governo tem condições de arcar com os seus compromissos é observado na meta de superávit primário apresentada.

Curioso observar que a alteração da meta de superávit se deu apenas três meses após a sanção da Lei 13.115/2015, ocorrida no final de abril de 2015.

Alteração de Metas e Responsabilização dos Gestores

É necessário sintetizar a questão sob o enfoque jurídico: é possível alterar as metas de superávit fiscal no próprio exercício? Uma analogia facilita a compreensão: considere que o recordista mundial de 100 metros vem se apresentar aqui em Brasília para fazer esse percurso em 10 segundos.

Ao se aproximar da metade, ele mesmo anuncia que fará o percurso não nos prometidos 10 segundos, mas em 20. Bem próximo da linha de chegada, ao constatar que não obterá o tempo prometido, ele avisa que só atingirá o final em 30 segundos. É correta esta atitude? Você pediria o dinheiro do seu ingresso de volta?

Esse é o momento em que a ciência jurídica exige a contextualização: a norma incidente sobre os fatos para atingir valores, conforme Miguel Reale in Filosofia do Direito.
Quando o Poder Executivo definiu as metas, mais de um ano e meio antes de 31 de dezembro – a linha de chegada na analogia–, considerou premissas, fatos que estavam presentes no cenário de 2014. O gravíssimo quadro político e a condição de um único processo judicial afetaram essas premissas. É justo permitir-se, na teoria, alterar o resultado da gestão no meio do exercício financeiro?

A resposta é: em termos. Não é jurídica ou moralmente permitido quando as premissas se mantém estáveis entre o período de tempo da proposta da LDO e 31 de dezembro seguinte. No primeiro momento, deve-se respeitar a pretensão, apurar responsabilidade e punir.

Se há a mudança das premissas, faz-se necessário analisar a ação dos gestores diante do novo cenário. No caso da analogia com o corredor, se esse, ao vir a Brasília, sofre um acidente e já não mais possuía as duas pernas, ou teve que carregar um peso imprevisto, seria legítima a alteração do tempo em relação à repetição do tempo recorde.

Certamente nenhum governante pretende impor aos seus eleitores, a maioria no regime democrático, a recessão, a inadimplência e o ajuste fiscal. Num quadro de economia recessiva o cenário obriga a revisão de metas, com muito mais legitimidade do que se exige num cenário de crescimento.

Explica-se: as metas de superávit sinalizam ao mercado financeiro um indicador macroeconômico, oficial, no âmbito da responsabilidade fiscal. Ajustá-las no curso do exercício financeiro é também um dever jurídico para zelar pela imagem e pela credibilidade do governo. Deixar de promover a revisão de metas e surpreender a sociedade e o mercado financeiro com um déficit é ato que se deve rotular de irresponsabilidade fiscal. Teria como efeitos o abalo dos alicerces da segurança jurídica.

Compreendidos os fatos e as diversas soluções jurídicas, a lógica só abona a interpretação que considera possível e necessária a alteração das metas fiscais no curso do exercício, quando as premissas em que se fundaram a fração inicial não se mantiveram estáveis.